گزارش زیر برگرفته از سایت «تارنمای داوطلب» است که نظر به اهمیت آن در رابطه با روشن سازی نقش کارگران در ایران بازنشر می شود. خصوصا این گزارش توجه ویژه ای دارد به «حقوق و سازماندهی مبارزات صنفی» که می تواند برای جامعه کارگری بسیار مفید باشد.

کارگروه خبر کمیسیون رسانه شورای ملی تصمیم

بررسی وضعیت کارگران در اقتصاد ایران

بخش اول؛ کارگران شاغل در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

تارنمای داوطلب:  مشکلات جامعه کارگری بویژه در سالهای اخیر مورد توجه هر چه بیشتر رسانه‌ها بوده است. اعتصابات و اعتراضات کارگری دنباله‌دار، دستمزدهای معوقه چندین ماهه و یا چند ساله، عدم دریافت بیمه و خدمات درمانی، تعدد حوادث کارگری در پی ضعف ایمنی و بهداشت کار و سلطه نگرش امنیتی بر سازماندهی نیروی کار از طریق تشکل‌های کارگری، از مسائل شایعی است که جامعه کارگری با آن روبه روست. با این حال شناخت وضعیت کارگران، نیاز به دیده‌بانی دقیق وضعیت و چالش‌های شغلی و حقوقی فراروی نیروی کار در بخش‌های مختلف دارد. تارنمای “داوطلب” در تلاش است تا با جمع‌آوری گزارش‌های رسانه‌ای و داده‌های موجود به تهیه سلسله گزارش‌هایی از وضعیت کارگران شاغل در بخش‌های مختلف اقتصاد ایران بپردازد که تصویری نسبتا دقیق از وضعیت شغلی، حقوقی، مطالبات و ظرفیت‌های احتمالی آنها در سازماندهی ارائه دهد. این گزارش‌ها که به صورت دوره‌ای منتشر خواهند شد، اهداف زیر را دنبال می‌کنند:

• دستیابی به داده‌های کمی و کیفی در خصوص جمعیت شاغل در این حوزه‌ها
• شناخت قوانین و مقررات ناظر بر فعالیت کارگران
• آشنایی با مطالبات حقوقی کارگران
• آشنایی با ظرفیت‌های سازماندهی و تشکل‌یابی کارگران

به همین منظور، در اولین شماره از این سلسله گزارش‌ها به مرور وضعیت کارگران شاغل در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی خواهیم پرداخت. مناطقی که قرار بود قطب اصلی صادرات و رشد اقتصادی کشور باشند، حالا پس از سه دهه از شکل‌گیری خود، نه تنها آورده قابل قبولی برای اقتصاد کشور نداشته‌اند، بلکه با سوءاستفاده از نبود چتر حمایتی قانون کار و عدم برخورداری کارگران از حقوق بنیادین کار، شکل تازه‌ای از برده‌داری مدرن را براه انداخته‌اند.

آمارهای غیررسمی از اشتغال بیش از یک میلیون کارگر در مناطق آزاد حکایت دارد. کارگرانی که ۱۵۱ ماده از ۲۰۳ ماده قانون کار شامل وضعیت آنها نمی‌شود و عملا از از حقوق کار محرومند. فقدان امنیت شغلی، دست باز کارفرمایان و پیمانکاران در اخراج کارگران بویژه کارگران مطالبه‌گر و معترض و همچنین ایجاد محدودیت برای شکل‌گیری تشکل‌های کارگری، کارگران شاغل در این مناطق را در وضعیت بغرنجی قرار داده و مناطق آزاد و ویژه اقتصادی را به جزایری دورافتاده از سازوکارها و قوانین داخلی و بین‌المللی پیش‌بینی شده برای حمایت از نیروی کار تبدیل کرده است.

اما مناطق آزاد با چه انگیزه و اهدافی بوجود آمدند؟

بنا به تعاریف بین المللی، منطقه “آزاد” محدوده حراست شده بندری و غیر بندری است که از شمول برخی از مقررات جاری کشور متبوع خارج بوده و با بهره­گیری از مزایایی نظیر معافیتهای مالیاتی، بخشودگی سود و عوارض گمرکی، عدم وجود تشریفات زائد ارزی، اداری و مقررات دست و پاگیر و همچنین سهولت و تسریع در فرآیندهای صادرات و واردات با جذب سرمایه گذاری خارجی و انتقال فناوری به توسعه سرزمین اصلی کمک می‌کند. همچنین مناطق ویژه “تجاری – صنعتی” را می‌توان به صورت زیر تعریف کرد: «به محدوده جغرافیایی مشخص که قوانین گمرکی محدوده گمرکی کشور در آن اجرا نمی‌شود و به منظور تسهیل در امر واردات و صادرات کالا و حمایت از صنعت داخلی کشور و همچنین جذب فناوری‌های نوین در امر تولید و توسعه منطقه‌ای در مبادی گمرکات و نقاط مرزی کشور ایجاد می‌شود را مناطق ویژه تجاری – صنعتی می‌گویند. امروزه انواع مختلفی از مناطق ویژه از منطقه آزاد تجاری تا مناطق اقتصادی ویژه، وجود دارند که فعالیت اقتصادی در آنها متفاوت از سایر نقاط کشور است.

سابقه تشکیل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در ایران

مروری بر سابقه تشکیل این مناطق نشان می‌دهد که در ایران، تلاش برای تشکیل مناطق آزاد تجاری به حدود ۵۰ سال پیش بازمی‌گردد. در اسفندماه ۱۳۴۹، قانونی تحت عنوان «قانون معافیت از حقوق و عوارض گمرکی کالاهایی که به منظور استفاده، مصرف و فروش وارد بعضی از جزایر خلیج فارس می شوند» به تصویب رسید که به موجب آن به دولت اجازه داده شد در هریک از جزایر خلیج فارس که مقتضی بداند، کلیه کالاهایی را که به منظور مصرف، استفاده و فروش در فروشگاه ها وارد جزیره مذکور می شوند، از پرداخت حقوق و عوارض گمرکی، سود بازرگانی، حق انحصار، عوارض مختلف و حق ثبت سفارش معاف کند.

پس از تصویب این قانون، در سالهای بعد از انقلاب و به هنگام تهیه و تصویب قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی در بهمن ماه سال ۱۳۶۸، به موجب تبصره ۱۹، به دولت اجازه داده شد که حداکثر در سه نقطه از نقاط مرزی کشور، مناطق آزاد تجاری- صنعتی تأسیس کند. دولت سه منطقه آزاد کیش، قشم و چابهار را تأسیس کرد. سپس در اواسط دهه ۸۰ مناطق آزاد اروند، انزلی و ارس و در اوایل دهه ۹۰ منطقه آزاد ماکو تصویب و شروع به کار کردند. هدف از تاسیس این مناطق، جذب سرمایه‌های خارجی، ایجاد فرصت‌های شغلی جدید و کسب درآمد ارزی و افزایش صادرات و مواردی از این قبیل عنوان شده بود. در حال حاضر حدود ۱۰۰ منطقه آزاد و ویژه اقتصادی مصوب در کشور وجود دارد که در فاصله ۱۳۷۲ تا ۱۴۰۰ به تصویب رسیده‌اند. بر این ‌اساس، ۱۶ منطقه آزاد تجاری صنعتی و حدود ۸۱ منطقه ویژه اقتصادی در کشور وجود دارد. استان‌های هرمزگان، خوزستان، بوشهر، یزد و کرمان بیشترین تعداد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی را در خود جای داده‌اند. بر اساس گزارش‌ها، سهم بخش خصوصی یا خصولتی از پروژه‌های منطقه آزاد ۱۰۰ درصد است که اغلب در قالب تفاهم‌نامه‌های همکاری بین سازمان مناطق آزاد و قرارگاههای وابسته به سپاه پاسداران جمهوری اسلامی چون قرارگاه خاتم‌الانبیاء به این گروهها واگذار شده است.

با وجود تلاش حکومت برای رشد کلان اقتصادی در سایه فعالیت این مناطق، بررسی‌ها در یک گزارش پژوهشی در فاصله سال‌های ۹۹-۱۳۹۲ نشان می‌دهد که مناطق آزاد ایران در چهار شاخص اصلی سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، تولید و صادرات نسبت به سایر مناطق آزاد جهان و حتی سرزمین اصلی عملکرد ضعیف و غیرقابل‌قبولی داشته‌اند. این در حالیست که وضعیت برای نیروی کار شاغل در این مناطق که از شمول قانون کار خارج هستند نیز روز به روز پیچیده‌تر می‌شود.

خروج کارگران از چتر حمایت قانون کار با وضع مقررات صوری!

قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی مصوب ۱۳۸۴، در پنج قسمت و ۲۵ ماده تنظیم شده که به شرح چگونگی فعالیت این مناطق و سازوکارهای حاکم بر آنها می‌پردازد. مطابق مفاد ماده (۱۶) قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی(قسمت پنجم)، امور مربوط به اشتغال نیروی انسانی و روابط کار، بیمه و تأمین اجتماعی در این مناطق بر اساس مقررات مصوب و جاری در مناطق آزاد تجاری- صنعتی خواهد بود. همچنین بر اساس ماده (۱۷) آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی، مناطق ویژه مشمول قانون کار نبوده و امور مربوط به روابط کار، قرارداد کار، شرایط کار و مراجع حل اختلاف آنها بر اساس مقررات اشتغال نیروی انسانی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی تنظیم می‌شود.

در عین حال به به موجب مفاد ماده (۱۲) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب ۷/۶/۱۳۷۲ مجلس، مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی و صدور روادید برای اتباع خارجی مطابق تصویب‌نامه شماره ۳۳۴۳۳/ت۲۵ک مورخ ۱۶/۳/۱۳۷۳ است. بنابراین کسانی که در این مناطق شاغل هستند تابع این آیین‌نامه بوده و از شمول قانون کار خارج هستند. این مسئله باعث شده تا کارگران شاغل در این مناطق از بسیاری از حقوق بنیادین کار محروم باشند.

۵۱ ماده‌ای که تحت عنوان “مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری و صنعتی” در ۸ فصل تصویب شده‌ به موضوعاتی چون قرارداد و شرایط کار، حل اختلاف کارگر و کارفرما، اشتغال اتباع خارجی و تامین اجتماعی می‌پردازد. مقرراتی صوری که ظاهرا هیچگونه ضمانت اجرایی ندارد.

بر اساس این مقررات، نظارت بر اجرای مقررات تصویب‌نامه و رعایت حقوق کارفرمایان و کارگران و انجام تعهدات پیش‌بینی شده در ارتباط با قرارداد کار به سازمان منطقه سپرده شده است. ماده ۵ این تصویب‌نامه، وزارت کار را موظف کرده که با هماهنگی سازمان هر منطقه، واحد کار و خدمات اشتغال را در هر یک از مناطق آزاد ایجاد کند و تنظیم امور بازار کار، نظارت بر مسائل حفاظت و بهداشت کار و سایر موارد را بر عهده بگیرد. از جمله مهمترین موارد نقض حقوق کارگران در این تصویب‌نامه می‌توان به این موارد اشاره کرد:

• فقدان امنیت شغلی و دست باز کارفرمایان در اخراج کارگران با استناد به ماده ۳۴ تصویب‌نامه
• عدم برخورداری از بیمه تامین اجتماعی با استناد به مفاد ۴۶ تا ۵۰ تصویب‌نامه
• تبعیض در تعداد مرخصی‌های سالانه کارگران شاغل در این مناطق(۲۰ روز) و سایر کارگران(۳۰ روز) بر اساس ماده ۲۶ تصویب‌نامه
• عدم برخورداری از حق تشکل‌یابی با وجود تاکید ماده ۵۱ بر اجرای مقاوله‌نامه‌های بین‌المللی

اخراج آسان کارگران با چراغ سبز هیات‌های حل اختلاف

یکی از نکات قابل توجه در این تصویب‌نامه به موضوع اخراج کارگران و نقش هیات حل اختلاف در تنظیم روابط کار میان کارگر و کارفرما در مناطق آزاد برمی‌گردد. بر اساس ماده ۲۹، هر گونه اختلاف ناشی از اجرای مقررات این تصویب‌نامه و قرارداد کار که بین کارگر و کارفرما رخ دهد بدواً از طریق سازش حل خواهد شد. ‌همچنین بر اساس ماده ۳۰ این تصویب‌نامه شامل ترکیب هیات حل اختلاف را شامل کارفرما یا نماینده تام‌الاختیار او، کارگر یا نماینده تام‌الاختیار او و نماینده سازمان منطقه می‌شود.

نکته قابل توجه در ارتباط با نقش هیات اختلاف در رسیدگی به حل اختلافات میان کارگر و کارفرما در مناطق تجاری و صنعتی، به ماده ۳۴ مقررات اشتغال نیروی انسانی شاغل در این مناطق برمی‌گردد. بر اساس ماده ۳۴، هر گاه اخراج کارگر از سوی هیأت رسیدگی موجه شناخته نشود، کارفرما مخیر خواهد بود تا کارگر را به کار برگردانده و حقوق ایام بلاتکلیفی او را‌بپردازد.

گزارش‌ها نشان می‌دهد که با استناد به ماده ۳۴ مقررات اشتغال، کارگرانی که به استخدام شرکت‌های مستقر در این مناطق درمی‌آیند، به راحتی و با سوءاستفاده کارفرمایان از این ماده اخراج می‌شوند و قانون هم ضمانتی برای حفاظت از آن‌ها قائل نیست؛ حتی اگر اخراج آن‌ها موجه تشخیص داده نشود، شرکت‌ها مخیر هستند که آن‌ها را بپذیرند یا نپذیرند.

بیمه شامل حال کارگران مناطق آزاد نمی‌شود

این در حالیست که به دلیل خارج کردن این کارگران از شمول قانون کار، “بیمه” نیز شامل حال کارگران شاغل در مناطق آزاد نمی‌شود. مفاد ۴۶ الی ۵۰ مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی6 در مناطق آزاد تجاری- صنعتی ضمن آنکه نظارت بر اجرای مقررات این تصویب‌نامه و رعایت حقوق کارفرمایان و کارگران و انجام تعهدات پیش‌بینی شده در ارتباط با قرارداد کار را بر عهده سازمان‌ منطقه گذاشته، این سازمان‌ را مکلف به ارائه برخی خدمات از جمله خدمات درمانی و رسیدگی به امور بازنشستگی کرده است. بر اساس این مفاد، سازمان هر منطقه آزاد مکلف است رأساً یا با مشارکت سازمان تأمین اجتماعی و یا شرکت‌های بیمه نسبت به تأسیس “‌صندوق یا صندوق‌هایی” به‌منظور ارائه خدمات درمانی، غرامت دستمزد ایام بیماری، بارداری، ازکارافتادگی جزئی و کلی، بازنشستگی، فوت و سایر موارد مربوط برای کارکنان مشمول این‌مقررات در مناطق آزاد اقدام کنند. قانونگذار در ارتباط با این موارد، حقوق مشابهی را نیز برای اتباع خارجی قائل شده است. با وجود این تاکیدات اما، عملا بسیاری از کارگران این مناطق از داشتن بیمه محرومند و یا به صورت کامل از مزایای بیمه‌ای برخوردار نمی‌شوند.

فقدان حق تشکل‌یابی و بی‌صدایی در شورایعالی کار

نقض گسترده حقوق کار در حالی اتفاق می‌افتد که به دلیل فقدان حق تشکل‌یابی، کارگران شاغل در این مناطق حتی امکان راه‌اندازی تشکل‌های شبه‌حاکمیتی سه‌گانه همچون شورای اسلامی کار، انجمن صنفی و یا برخورداری از نمایندگان کارگری را ندارند! این مسئله در عین حال منجر به عدم تعیین نماینده‌ای برای دفاع از حقوق کارگران شاغل در مناطق آزاد در سطوح کلان سیاست‌گذاری، همچون شورایعالی کار شده است.

با وجود اینکه در آخرین ماده از مفاد مقررات اشتغال نیروی کار در این مناطق بر لزوم رعایت مقاوله‌نامه‌ها و توصیه‌نامه‌های سازمان بین‌المللی کار تاکید شده، اما عملا گزارش‌های منتشر شده پیرامون نقض گسترده حقوق کارگران نشان دهنده آن است که خارج بودن از شمول قانون کار و باز بودن دست کارفرما برای اخراج آسان نیروی کار با برخوردهای سلیقه‌ای، منجر به فقدان امنیت شغلی و نقض اصل سه‌جانبه گرایی در تصمیمات مشترک کارگر، کارفرما و دولت شده است.

علاوه بر موارد فوق، کارگران شاغل در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در بحث حقوق و دستمزد و همچنین مرخصی‌های سالانه نیز با تبعیض‌های غیرعادلانه‌ای مواجه‌اند. با وجود اینکه ماده ۲۶ مقررات اشتغال نیروی انسانی در مناطق تجاری و صنعتی، تاکید کرده که حداقل مزد پرداختی در مناطق، نباید کمتر از حداقل مزد قانونی کشور باشد، مزد این گروه از کارگران عمدتا به صورت منطقه‌ای تعیین می‌شود و مصوبه حداقل مزد سالانه کارگران که توسط شورایعالی کار تعیین می‌شود، شامل حال کارگران مناطق آزاد نمی‌شود. همچنین در حالیکه طبق مفاد قانون کار میزان مرخصی استحقاقی کارگران در سال معادل ۳۰ روز است، ماده ۲۴ مقررات اشتغال نیروی انسانی در مناطق تجاری و صنعتی، مرخصی استحقاقی سالانه کارگران را جمعاً بیست روز در نظر گرفته است. یعنی ۶ روز کمتر از سایر کارگران.

فقدان امنیت شغلی برای فعالان کارگری در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

چنانکه اشاره شد، بخش بزرگی از فعالیت های اقتصادی در مناطق آزاد عمدتا به دست پیمانکاران نیروی انسانی سپرده می‌شود. به این ترتیب پیمانکاران که نقش واسطه را در فرآیندهای اقتصادی بازی می‌کنند، اقدام به استثمار هرچه بیشتر نیروی کار می‌کنند و هر زمان با مقاومت یا مطالبه‌گری برخی از کارگران مواجه می‌شوند با استفاده از ظرفیت‌های پیش‌بینی شده در مصوبه مربوط به مقررات اشتغال نیروی کار در این مناطق، براحتی آنها را اخراج می‌کنند. این اخراج به معنای قرار گرفتن کارگر مذکور در لیست سیاه سایر شرکت‌های این مناطق است. لیستی که می‌تواند به قیمت خانه‌نشینی او تمام شود.

نمونه‌ قابل توجهی از کارگران شاغل در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی که با چالش‌های زیادی در مسیر شغلی خود مواجه هستند، کارگران صنایع نفت، گاز و پتروشیمی بویژه کارگران دارای قراردادهای موقت و کارگران پروژه‌ای شاغل در این مناطق هستند. ساعات طولانی (۱۲ تا ۱۶ ساعته) وسخت کار و دوری از خانواده در کنار نقض گسترده حقوق کار، فقدان امنیت شغلی و عدم وجود شرایط مناسب رفاهی برای اقامت نیروی کار در این مناطق، منجر به برگزاری اعتراضات کارگری زیادی در این مناطق شده است. این اعتراضات بویژه در میان کارگران پروژه‌ای و قراردادی از گستردگی بیشتری برخوردار بوده است.

در این میان برخی از فعالان کارگری شاغل در این مناطق بویژه در دو دهه گذشته تلاش‌های زیادی برای سازماندهی مطالبات کارگری و ایجاد تشکل‌های صنفی مستقل انجام داده‌اند. از جمله این اقدامات می‌توان به تلاش برای راه‌اندازی یک تشکل کارگری مستقل به نام “اتحادیه کارگران پروژه‌ای” در سالهای ابتدایی دهه ۸۰ اشاره کرد که در پی سرکوب و بازداشت فعالان آن به نتیجه مطلوب نرسید. با این حال در پی گسترش اعتراضات کارگری در سالهای اخیر، دولت مجوز تشکیل انجمن‌ صنفی کارگران پالایشگاههای نفت و گاز پارس جنوبی را صادر کرده است. مجوزی که البته منجر به مصونیت شغلی و حرفه‌ای نمایندگان کارگری حاضر در این انجمن هم نشد و به باور فعالان کارگری نمی‌توان از سازوکار مداخله‌پذیر آن برای سازماندهی کنش‌های کارگری و یا به عنوان اهرم فشاری برای پیگیری مطالبات کارگری استفاده کرد. تنبیه و اخراج از کار، بازداشت و پرونده‌سازی امنیتی و قضایی علیه فعالان کارگری ، بخشی از رویه نظارتی و کنترلی حاکم بر این مناطق است که در سالهای اخیر با شدت بیشتری در جریان بوده است.

جمع‌بندی

با وجود انتقاد از عملکرد مناطق آزاد و ویژه از سوی کارشناسان اقتصادی، حاکمیت بویژه در سه سال گذشته به دنبال توسعه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی است. تنها در فاصله سالهای ۱۴۰۰ تاکنون ۱۳ منطقه ویژه اقتصادی و هفت منطقه آزاد تجاری-صنعتی به تصویب رسیده است که نشان‌دهنده رشد کمی و صعودی تعداد این مناطق در سالهای آینده است. اهداف دولت از افزایش تعداد مناطق آزاد و تجاری و میزان تحقق این اهداف، ایجاد انگیزه برای فعالان اقتصادی و رشد سرمایه‌گذاری در این زمینه است. با این حال هیچ چشم‌انداز مثبتی در برنامه‌های دولت برای حمایت از حقوق کارگران این مناطق دیده نمی‌شود. گرچه در سالهای اخیر گزارش‌هایی مبنی بر تشکیل کمیته‌ای سه جانبه و ورود شورایعالی کار به مشکلات کارگران این مناطق منتشر شده، اما عملا هنوز تغییری در وضعیت کارگران مناطق آزاد و ویژه رخ نداده است. فعالان کارگری می‌گویند، عدم‌انسجام در حوزه تصميمات کارگري و کارفرمايي مناطق، ضعف نظارت‌ها و دوگانگي مديريتي در حوزه روابط کار، کارگران شاغل در اين مناطق را دچار سردرگمي کرده است. به گفته آنها نه با جرح و تعدیل مقرراتی چون مقررات اشتغال در این مناطق که تنها با اجرای بلامنازع قانون کار و ایجاد تشکل‌های کارگری می‌توان تا حدی به کند شدن روند استثمار گسترده کارگران شاغل در این مناطق خوشبین بود.

نوامبر ۲۰۲۳

منبع- davtalab.org